8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。

修订后的预算法将从2015年1月1日开始正式实施。新预算法强调要规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度，加强对不规范预算行为的法律责任追究。

此外，公众关心的诸如政府“三公”和行政经费开支、地方债管理、预算审查、“过头税”、公众参与权等问题，修订后的预算法对此都有回应。

全口径预算杜绝“小金库”

9月1日，全国人大网公布了全国人民代表大会常务委员会关于修订《中华人民共和国预算法》的决定，对1994年通过的预算法做出共计82条修改意见。

经审议，这份通过的表决稿在四审稿的基础上仅对四处内容进行了调整。如表决稿要求各级政府不仅要对“举债情况”这样的重要事项做出说明，还新增加了“本级政府财政转移支付安排”。再如，设区的市、自治州以上各级人大专门委员会在对报告进行初审时，应当邀请“本级人大代表”参加等。

多位专家认为，表决稿与四审稿大体一致，更多的只是在法律文字表述上更严谨、更规范，主体内容并没有大的调整。与现行预算法相比有了很大进步，从立法理念上实现了由管理法向控权法的转型，该法案将对构建法治政府、建立现代财政制度发挥重要作用。

财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文则认为，预算法的立法目标改变有了体现，从强化政府管理权力的预算转变为建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算。

记者注意到，这一转变在四审稿中体现得尤其明显。

预算法四审稿对立法目的表述是，为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。

随着立法宗旨的变化， 规范政府收支行为成为四审稿中的重要内容。

此前，被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中，近期有媒体曝光某省会城市的科级单位就私开了11个账户，将近10亿元收入公款私存。

此次，预算法四审稿将政府收支全部纳入预算管理，将收入“颗粒归仓”，堵住“小金库”的支出漏洞，而这也成为四审稿最大的亮点之一。

记者注意到，四审稿中强调全口径预算，所谓“全口径”，就是预算管理的范围不仅包括预算内资金，还包括诸多预算外资金。也就是说，把中央政府和地方政府所有收支基本纳入到预算中来。通过后的《预算法》第五条还明确了全口径预算的国家账本：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

在财政部财政科学研究所原所长贾康看来，全口径预算就是要把所有的政府财力统统放到预算体系中去反映。如果说预算全公开体现透明度，那么全口径预算就是体现完整性。完整性和透明度是科学理财、民主理财和依法理财水平提高的必备条件。

此外，预算法修正案草案除了加强对各级政府财政收入与支出监管外，也加大了对财政专项转移支付改革力度，对专项转移支付制度实施评估和退出机制的规定。

业界认为，全口径预算和财政专项转移支付的改革能够实现财政资金的优化配置，让财政资金更好地使用在“刀刃”上，从制度层面杜绝了“小金库”的来源。

据了解，目前省级政府尚有超过1/3省份未编制并公开全口径预算账本，编制仍需扩围。根据各省今年公布的预算报告统计显示，编制全口径预算省份为19个。此外，编制三本预算的省份数量为8个。山西、黑龙江、湖北、贵州、陕西、甘肃等6省份尚缺社会保险基金预算；天津、江西两省市尚缺国有资本经营预算；编制两本预算的省份数量为4个，新疆、四川、福建、吉林四省份尚未编制或公开国有资本经营预算和社会保险基金预算。

首次真正做到预算公开

“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理；各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。”这是今年政府工作报告部署的2014年财税体制改革中的重点工作。

此前，《预算法》存在的漏洞被认为是造成各级政府预算编制粗糙的一个重要因素，现在各级政府的预算编制往往只有一个框架性的总数，公众看不懂，更无法监督。例如，在一些政府部门的资金中，只列出“基础建设经费”、“科技经费”等大而笼统的科目，而涉及到具体的使用情况，公众很难知晓。国务院自2009年开始推动三公经费、预算公开。但是“三公消费”很多都是糊涂账，笼统的数据很容易引起公众不满。

为增强预算的透明度，四审稿增加规定，公开预算时，应当将向人大报告的本级政府举借债务的情况等重要事项予以公开；将草案三审稿中公开“使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况”修改为公开“政府采购的情况”。这就使公开的范围更加完整。

此外，四审稿还对预算公开进行了细化。政府支出应按经济分类，其中基本支出编到“款”，项目支出编到“项”；而决算编制中，所有政府支出都按功能分类编到最详细的“款”。这样的细化可以从技术上避免糊涂账的产生，清晰展示财政流向，为公众监督提供基本依据。

另外，四审稿增加规定，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。

“新预算法实施后随意报账将会遭到遏制。在以前，一些明里无法公款报销的项目，也可以‘绕绕弯子’通过其他能报的项目列支，完全可以做到看不出痕迹。因为以前虽然也要求预算公开，但公开到什么程度、什么范围并没有统一要求，钱具体花到哪里、花得合不合理，老百姓看不出来。另一方面，财政预算做得太‘专’，不是专门做预算的，哪怕是财务专业领域的人也看不懂。”一位地方基层干部如此表示。

在他看来，四审稿的一个巨大进步就在于明确提出预算公开要逐步达到最末的科目。如一般公共预算支出，要求按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。“以教育为例，就会细化到学前教育投入多少、小学投入多少；发工资、买设备花了多少，这体现了预算最大限度的细化公开要求，公众就会直观了解到钱是怎么花的、花得是否合理。”他表示。

业界也普遍认为，预算法修正案草案提出的“预算全公开”颇具看点，预算全公开让财政资金从执行期间的信息流向终端环节向全社会公开，将政府的预算账本“晒”在公众面前，让公众看得到以便接受监督。让财政在阳光下运行，堵住不合理财政支出的口子。随着预算法的修改，三公经费公开范围、幅度会越来越大，三公消费将会被规范。

贾康表示，“预算全公开”指导预算尽可能最大限度地提升透明度，保证公众的知情权，一定程度上遏制老百姓关注的“三公消费乱象”。透明度提高后公平性将得到提升，科学决策水平也有望得到提升，老百姓的意愿有望得到更快的回应和更高的重视，能够把公共资源配置做到更合乎公众利益最大化的导向。

随着我国经济的发展，财政收入的体量也将日渐庞大。据2013年全国公共财政收入决算报告显示，我国公共财政收入规模达到12.9万亿元。此外，政府还独家掌握土地资源，2013年土地出让金决算收入为3.9万亿元；政府还设有大量政府性基金、国有资产等，收入渠道多，资金规模巨大。从这个角度上看， 预算法修正案四审稿的通过意义重大。