农贸市场是指在城乡设立的可以进行自由买卖农副产品的市场，作为我国80年代改革开放的产物，是城乡居民“菜篮子”商品供应的主要场所，具有很强的社会性和公益性。但是随着改革开放的不断深入，以及城市现代化进程的不断加快，在新的形势下，农贸市场，尤其是城区农贸市场的建设和发展明显滞后于城市整体发展速度，尤其在公益性提升方面，成为当前社会管理中政府、经营者、消费者以及广大人民群众日益关注的焦点。本文结合海曙中心城区农贸市场的地域特点，就其公益性发展之路作分析性探索。

一、何谓公益性

“公益”是一个比较宽泛的概念，是指有关社会公众的福祉和利益。在《新华词典》中的基本语意是“公共的利益”。我们通常所说的公益性，则是相对于商业性而言，是指某项目具有的非赢利性和社会效益性特征。对于作为社会准公共产品的农贸市场，相对于其它经济主体，其在一定程度上具有公益性特质。而对于纯粹的公益性农贸市场，其公益性特质则更为明显，与民营农贸市场相比，其最大的不同在于网点产权所有者不同，公益性农贸市场归政府所有，市场的摊位费等经营费用由物价部门核定，不是由市场主办单位来定，从而以最低的经营成本，拉低零售价格，另外，还可根据政府价格调控目标，在价格发生异常波动时调控市场供应的品种、数量和价格等，在此基础上，更有利于推动农贸市场的公益性建设。对此，按照商务部的说法，农贸市场的公益性则主要体现在三个方面:一是有利于城市菜价调控；二是有利于老百姓的购菜，布局相对合理；三是有利于菜市场提档升级,购物环境明显改善。

二、当前农贸市场公益性发展现状

一是总体数量保持平稳，整体布局相对合理。以海曙区为例，该区面积29.4平方公里，常住人口313，632人，暂住人口123，283人，现有规模农贸市场13个，设有生鲜销售区的大中型商超21个，另外，还有大批包括社区蔬菜直销店、农贸市场周边蔬菜销售网点和个体经营户，从服务半径、服务人口方面，其数量和种类的布局相对合理，能够方便居民生活。

二是公益性市场数量较少，政府调控相对不足。海曙区原有规模农贸市场15个，其中村经济合作社办6家、企业办5家、国资农贸市场的有4家，（市国资1家，区国资3家），目前，因拆迁等因素，原海曙大世界市场和海曙鄞奉路淡水产市场已经搬迁至路林市场，还有13家农贸市场，主要经营是肉、禽、蛋、豆制品、蔬菜、水产、水果、粮油、日杂、南北货及各类自产自销农副产品等。而这13家市场，大多数都承包出租，进行商业化运作，政府在摊位费定价、日常管理、物价调控等方面，存在明显不足之处。

三是整体效益参差不齐，公益性功能不容乐观。辖区作为中心城区，人口密集，消费旺盛，但即便如此，却因市场价格高等因素，只有个别农贸市场效益较好，大部分农贸市场仍然是收益不丰，部分农贸市场经营户因达不到预期目标，或者经济收益不断降低，选择改行离市，造成农贸市场空摊现象严重，从而导致农贸市场人气不旺，生意越做越差，农贸市场摊位招商工作也越来越难做，既影响了投资者的积极性，也在一定程度上影响了准公共产品公益性的发挥。

四是硬件设施有所提升，整体环境有待提高。2011年，全省农贸市场工作会议部署了三年农贸市场改造提升规划。目前，辖区共有5家获得提升，但除了提升改造的市场之外，大部分市场，不但在硬件设施上还有待提升，在管理水平上更还处于相对落后状态，整体服务水平不够高，购物环境不太好，依然还存在市场规模小、交易场所拥挤、服务功能不全和管理不到位、乱摆乱停乱放、环境卫生差等突出问题，成为每年文明城市、卫生城市创建迎检的困难户。

三、影响公益性建设主要因素：

一是政府投入不足，不能做。农贸市场是满足城市居民菜篮子商品供应的主要场所，其准公共产品的社会地位是显而易见的，政府对市场的基本要求，就是要确保其民生性、公益性和市场性相统一。但在实际运作中，要对农贸市场进行调控，实现上述目标，并不是件容易的事。当前，各级政府对市场的整体主导力和影响力不强，在是否收归国有，是否入股参管等问题上还没有强烈的共识，或者即使有共识，但在资金问题、管理问题等实际操作层面，尚未有清晰明确、具体可行的路线图，造成瓶颈性制约，形成“欲罢不行，欲做不能”的尴尬局面。

二是市场认识不够，不想做。在商品经济条件下，市场主办者，尤其是非公农贸市场，在主观上更注重经济效益，追求自身经济利润的最大化，导致其盈利性动机远远超过公益性要求。因此，实际运营过程中，其更多地将资本投入到盈利性生产项目上，对公益性项目不想投入，或者是消极投入，甚至是维持性投入。要让市场经营者实现从“唯利是图“向”让利于民“过渡，从认识的角度，非一日之功，还需待时日。

三是市场动机不纯，不愿做。表现形式之一是部分农贸市场有改变市场使用功能性质的倾向，比如超范围经营，或者是将传统的肉菜摊档使用面积压缩，将其改造为商业价值更高的百货、超市、服装商场等，导致市场摊位不足，摊位租金暴涨，市场物价也随之水涨船高，造成农贸市场的公益性“荡然无存”。形式之二是投机性投资，个别农贸市场投资者，不是为了做农贸市场而投资，而是将其作为房地产买卖获利的工具，一旦条件成熟，就脱手转卖，实际运营期间，不愿投资，通常只作短期性打算规划，更谈不上公益性投入。

四是市场实力不济，不敢做。实力不济包括两个方面，其一是管理实力不济，主要体现在市场管理人才奇缺，经营者整体素质不高，缺乏长远目标和规划，造成管理能力、服务水平处于低档，无法提供良好的服务环境，导致发展后劲不足，影响做大做强。其二是经济实力不济，主要体现在市场盈利性不足，导致投入与产出失衡，造成主体者缺乏信心，不敢投资，影响其对公益性思考和履行。而造成盈利性不足主要有主客观两方面原因，主观上思路局限导致发展受限，表现在大部分农贸市场的经营模式还局限于鸡鸭鱼肉、蔬菜瓜果等农副产品的单一经营，工作制度上还是早晚门庭若市，中午门可罗雀，市场场地资源利用率低下；进货渠道上多是来自农批市场，中间环节多，价格劣势导致竞争劣势，造成农贸市场利润越来越薄。客观上，市场环境巨变引起生存困难是外部挑战性因素，表现在乐购、家乐福、三江等大型商超开辟的生鲜食品区、社区生鲜连锁店等新的流通模式形成了替代性挑战；市场周边个体经营者、无照马路摊贩等自由竞争主体的压迫性围堵以及网上农贸市场等网络销售平台的潜在性冲击。上述这些内部管理不善、外界适应性不强、市场盈利性不足，等因素造成的市场实力济，影响了市场整体提升，以及在公益性方面的先导作用的发挥。

四、提升公益性基本对策

（一）思想认识上，民生为上重新审视农贸市场的功能定位。农贸市场作为一种特殊的商业形态，是“菜篮子工程”的一个重要环节，更是各级政府的民心工程、系统工程、效益工程，其公益性、福利性远远大于其商业性，因此，政府部门要根据“社会效益优先，兼顾经济效益”的原则，将农贸市场的功能性质重新定位为公用事业，与供水、供电、供气以及公交事业等行业享有同等的地位，以充分实现其公益性目标，让广大市民吃上方便快捷、质优价廉的“放心菜”。而作为农贸市场主办者，也要提高认识，要按照“三个利于”要求，即“有利于抑制菜价上涨、有利于老百姓购菜、有利于农贸市场提档升级”，多管齐下，打造公益性、民生性和市场性“三性统一”的标准化农贸市场，绝不能片面追求经济效益，而忽视社会效益。

（二）规划布局上，因地制宜完善农贸市场网点建设。政府部门要尽快根据辖区经济社会发展的需要和广大群众的呼声民意，不断完善农贸市场布点规划，并合理安排建设时序，实现科学合理布局，多元平衡发展目标。一方面要结合民生要求，既要针对当前辖区特点，立足建好现有大型农贸市场，继续做好市场提升改造工作，又要因地制宜鼓励推进“连锁品牌”的多类型菜店发展，做好公益性文章。另一方面，还应根据实际情况和相关部门的建议，安排新建一批临时农贸市场、公益性农贸市场、菜篮子超市、平价菜市场等，满足不同层次的消费需求，缓解城市管理和社会管理的压力。

（三）政策措施上，多措并举推动农贸市场公益性再造。要按照省政府关于农贸市场公益性建设要求，着重做好三方面工作：一是在政策上支持帮扶，包括完善财税政策，增加政府财政投入，加大对公益性农贸市场的改建工作，并发挥财政资金引导示范作用，带动和规范民间资本进入农产品流通领域；加强金融支持，鼓励和引导金融机构加大涉农贷款投放力度，着力解决农贸市场融资难等问题；保障合理用地，对政府投资建设的具有公益性质的农贸市场，优先保障土地供应。二是在措施上有所选择，包括逐步增加政府投资建设的农贸市场数量，对原有市场可以采取政府回购或提供建设改造资金等方式进行国资参股、控股，实现农贸市场产权国有化；对现有农贸市场升级改造给与贷款贴息，考虑由财政按同期人民银行基准利率给予贴息支持；对现有农贸市场按菜市场创优管理绩效考核办法进行定期考核，对表现突出的给予一定补助或奖励，提升管理档次和服务水平等。三是在待遇上倾斜优惠，包括按公益设施标准收取农贸市场水、电、气费，适当减少市场的运营成本和经营压力；由环卫部门负责农贸市场环境卫生保洁，市场业主向环卫部门缴纳一定的卫生清洁费；在市场内设置一定比例的减免租金摊位和免收费农民自产自销区，财政给予市场业主适当补助；规范农贸市场的收费管理，严禁乱收费，并减免相关收费等。

（四）方法效果上，脱胎换骨实现市场主体自我提升促公益。打铁还需自身硬，要实现农贸市场的公益性建设，归根结底就是要通过市场主体的自我提升，实现盈利带动福利，以商业促进公益。因此市场主办者要不断创新工作理念，打造特色化运作模式，实现商业化和公益化的最佳组合。一是发展模式走多元化之路，市场主办者要创新思路，打破传统农贸市场以“菜”兴场的观念，在保持巩固农副产品经营区域的基础上，拓展服务范围，激活农贸市场经营功能，最大化实现市场资源配置，使农贸市场单一经营功能向多功能转型，实现多元化发展目标，达到互有补充，以商促公的目的。如辖区咏归市场通过对闲置摊位再利用，探索开辟中华名特优销售区，不仅大大提高了市场场地资源利用率，同时也带动了市场其它产业发展，就是市场多元思考的有益尝试。二是管理服务上走专业化之路，当前辖区农贸市场，大多采用自主管理模式，管理人才存在人员年龄大、知识层次低、专业人才少等不利因素，成为农贸市场做大做强的短板，对此，经营单位要在自主管理的基础上，通过引进专业人才，开展员工培训等方式，加大正规化专业化建设力度。也可以在保证所有者基本利益的情况下，尝试农贸市场的使用权与经营管理权相分离，采取托管形式，通过引入现代企业制度，引进专业化公司管理，实现农产品采购配送、食品安全准入检测、农产品售后质量追溯、环境卫生维护、市场安保监控、经营户综合管理、消费者服务等全面提升。三是经营方式上走集约化之路，要破除粗放经营的老观念，创新灵活高效的经营模式，包括推进短路经营，即优化供给链，缩小中间环节，通过推动农贸市场与农户、农业生产基地、农民专业合作社、农业产业化龙头企业建立长期稳定的产销关系，推进产销衔接，降低对接门槛和流通成本，实现价格优势。推进活路经营，即开展农贸市场多样化建设，通过“农改超”等方式，优化环境，提升营销力度，打造专业市场，实现农贸市场标准化、规范化管理；同时也可以探索开展农贸市场“走出去”行动，在社区拓展具有连锁性质的品牌小菜场和生鲜店，培育新型蔬菜副食品经营模式，实现集约化管理，从而降低管理成本，提高市场竞争力，达成效益化目标。