随着城市现代化进程加快，居民消费需求多元和食品安全问题升温，农贸市场作为承担“餐桌消费”功能的重要场所，在城市化的惯性中如何积聚大量升级转型的动力、获得更多的延伸优化空间，受到前所未有的重视和关注。近年来，在当地政府的大力支持下，鹿城工商分局对农贸市场的建设力度加大，逐步建章立制、优化配置，推进农贸市场改造升级，使辖区主要农贸市场在基础设施建设、公共服务水平和管理体系创新等方面取得实质性的进步和改善。但深度审视目前的管理现状，由于认识有误、导向偏差，以及各种复杂的内生性问题，农贸市场在治理、运营等方面存在一些脱节和配套不到位之处，依然有不少问题和风险并未得到有效解决。本文将立足工商职能，结合鹿城区农贸市场建设现状，从政策环境、消费需求、监管风险等进行综合分析，提出进一步优化农贸市场监管路径的对策建议。

一、鹿城区农贸市场的现状及发展环境

（一）基本情况

鹿城地处温州市中心城区，经济相对发达，人流、物流集聚，区位优势凸出，现实的“餐桌消费”需求巨大，需要功能配套齐全、消费环境优良的农贸市场提供支持。近年来，随着鹿城区城市化水平的提高，社会文化的孕育和政府部门的引导，农贸市场管办分离得到进一步落实，并逐步走向正规化，原来的马路市场纷纷向场内市场转型，整体档次和形象大幅度提升，初步形成“场内市场为主，马路市场为补充”、与城区功能、资源环境相适应的农贸市场分布格局。据统计，鹿城区目前共有农贸市场48个，其中有证农贸市场28个，小菜场20个（包括临时农贸市场14个），其中，大多数农贸市场硬件设施差，管理较混乱，卫生状况不尽人意，食品、消防安全隐患较大。

（二）消费生态

随着生活水平的提高和收入的增加，居民消费能力进一步提升，多样化消费潜力逐步释放，农贸市场平均驻场经营户从2008年的170户上升到目前的205户，消费需求的旺盛势头促进了农贸市场行业结构的多元化发展，经营内容跨度增大，从过去的单一生鲜蔬菜、鸡鸭鱼肉，到现在的调味品、熟食、自产的包装食品等一应俱全，初加工、精加工食品增多，食品消费风险增大。此外，由于自身定位、管理等方面原因，公共消费环境被普遍忽视，在同一农贸市场内，经营者依赖自发力量争取顾客资源，受到价格、商品质量、宣传等监管较少，商品的色、香、味作为最直观感受，受到经营者的普遍重视。经营者采取非法手段对商品进行“包装”的现象屡见不鲜，在居民食品安全观念日益提升的大背景下，损害了农贸市场的消费声誉，造成难以估量的负面影响。

（三）经营竞争环境

在各方面的扶持下日益繁荣，农贸市场消费占居民人均收入的比重不高，居民在农贸市场的购买选择主要由地理位置、交通条件决定，市场品牌效应尚未体现。农贸市场面临流动摊贩、超市的竞争，在高低两端呈现不同程度的竞争劣势。许多经营者具有强烈的比较情绪，迫于租金、税负等造成的价格劣势，对政府部门加强流动摊贩整治的期望较高。另一方面，随着越来越多的超市走向居民生活，许多常见农副产品被纳入超市经营板块，干净整洁的购物环境、人性化初级处理，以及令人放心的商品质量，为超市赢得许多年轻消费群体的青睐，农贸市场消费份额开始向超市分流。

（四）管理压力

虽然农贸市场的规模日益扩大，配套设施现代化水平逐步提高，但市场内经营户的总体文明程度不高、综合素质有限，脏、乱、差成为个别农贸市场屡治不愈的顽疾。在近年的“创卫”、“创文”工作考核中，农贸市场毫无例外的总是处于风口浪尖，受到上级部门和社会各界高度关注，这让农贸市场管理者承受较大的压力。在农贸市场这个特殊经营环境，法律支持力度差，很多简单易行的“土办法”成为管理者的优先选择。市场主办方、工商部门、城市管理部门与经营者的冲突仍时有发生，使得农贸市场成为较易引发社会聚焦和网络炒作的场所，实际管理效果与人性化管理要求之间难以把握尺度，损害农贸市场社会形象。

二、工商部门对农贸市场的监管现状

鹿城区工商部门按照管办分离、政企分开要求，迅速完成自我调整，职能转变循序渐进，为适应新的政策法律环境和社会舆论生态，已经建立一套切实可行的监管机制。

（一）职能定位方面

近几年来，农贸市场的管理格局经过重新调整，地方政府、工商部门和市场主办方各自被赋予新的职能要求。工商部门涉入程度降低，逐步退出农贸市场经营，职能定位转为市场监督管理和行政执法，与街道、市场主办方职能交叉减少，相互协助配合增多。目前，街道、工商部门、市场主办方的职能分配如下：

（二）监管措施方面

工商部门对农贸市场的监管力度降低，主要执法力量退出，多数工商所取消了农贸市场驻场人员专属配置，改由责任区干部按照经济户口监管类别，采取责任区管理模式实施监管。在监管重点上，主要针对农贸市场的食品质量、消费纠纷等主要风险点。

（三）品牌创建方面

工商部门基于近年来积累下来的服务、操作基础，对农贸市场品牌创建作了一定的探索，有选择性的培育具备一定条件和基础的农贸市场，以各级星级市场、信用市场、规范化市场等创建工作为载体，通过有计划的品牌培育来提升农贸市场档次和竞争力，逐步成为工商部门推进农贸市场转型升级的探索性举措。

三、鹿城区农贸市场的主要问题及成因

经过近年来的不断发展，鹿城区农贸市场的管理和运作模式日臻完善，为方便城乡居民生活，保障日常安全消费等发挥了积极作用。但从深层次看，鹿城区农贸市场的功效受到种种现实问题的削弱，这些现实问题在多个领域，以多种形式表现出来，对农贸市场运营和工商部门监管造成困扰。

（一）区域分布差异明显，市场设施普遍陈旧。现有的农贸市场主要分布在老城区，很多属于因早先的农贸市场拆迁，在原址附近选址重建的农贸市场，基本遵循了原来的区域布局，真正从无到有的新建农贸市场数量极少。随着鹿城区城镇化进程，城区面积向周边拓展，形成了新的商业点、居民点，这些区域的农贸市场配置普遍不足，与老城区的农贸市场的高密度布局形成鲜明反差，无法满足居民日常消费需求。这种消费需求在当地被自然填补，为“小菜场”的产生、生存、发展提供了土壤。此外，鹿城各农贸市场之间规模大小、发展水平、区位、配套设施等差异性明显，同时由于管理能力、资金投入等各种条件的制约，也存在市场内大部分设施陈旧、简单，各项设施不完善、不配套，市场卫生管理不佳，市场内污水淤积、废弃物成堆，依然是亟待解决的首要问题。

（二）建设管理职能错位，体制机制运行不畅。按照农贸市场管办分离要求，市场经营的经营职能由采取市场化方式运作的市场主办方承担，工商部门的职责局限于市场监管领域。由于城市规划、审批等方面的原因，以及生活必需品的消费刚性特点，农贸市场资源具有天然的垄断属性。从行政化向市场化过渡中，农贸市场建设需要一定资源投入作支撑。一些主办方出于低建设成本、低人员压力、低管理要求的固有思维，对非利益性的公共设施建设较为消极，敷衍了事，缺乏应有的动力和活力。与之相对应的是，农贸市场管理是一项经验性强、牵涉面广、精力投入大的复杂工作，市场运营与市场监管虽然性质、范畴不同，但并非是泾渭分明的两极，在很多情况下，是一段连续、衔接的整体性过程。比如，工商部门开展农贸市场食品安全监管，其中一条重要路径就是依赖市场主办方开展的食品抽检工作，按照法律法规的规定，对检测不合格食品作适当后续处理。一旦主办方的食品抽检工作实施不到位，工商部门的食品安全监管效果可想而知。在当前公众认知尚未完全转型的阶段，受到各方面惯性思维的影响，工商部门与市场主办方之间还存在难以割舍的共生关系，由此带来的职能模糊、关系错位问题，与政府大力推行农贸市场管办分离的初衷相背离，对工商部门的有效监管产生消极影响。

（三）品牌建设相对落后，诚信体系尚未形成。近来农贸市场的改造升级虽然成效显著，但不免存在一些脱节和配套不到位之处，如硬件设施上去了，经营者的素质升级却不能同步；如创建台账健全了，但品牌的重要性缺乏系统认识。随着社会的发展和生活水平的提高，消费者对“餐桌消费”品牌需求的加强，品牌意识与日俱增，成为广大的农贸市场经营者培养消费口碑、树立品牌形象的重要驱动力量。许多具有一定经营历史、规范化程度较高的经营户积累了良好的社会声誉，并呈现出向品牌化、差异化发展的趋势。如瓦市农贸市场的鸭舌、鱼饼，价低质高，有口皆碑，许多顾客慕名前来购买，已经在潜移默化中产生的品牌效应。在这个崭新的工商品牌建设阵地，工商部门理应扮演十分重要的角色。然而，从鹿城情况看，农贸市场品牌建设尚未真正进入工商部门的战略视野，品牌服务、品牌扶持力度十分有限，具体措施也缺乏必要的针对性。星级市场、信用市场等有可能推进农贸市场品牌结构升级的创新举措，不仅配套奖惩措施跟不上，往往操作中也很难落实，社会认同度不高。

（四）食品安全风险较高，防控措施效果有限。与其他地区的情况类似，鹿城区农贸市场食品安全处于问题高发期，有关部门对食品违法的惩处力度不够，没有形成系统性惩处机制，贩卖有毒劣质食品行为时有发生，大有成为行业潜规则之势。比如，不法经营者为增加重量将猪肉注水后拿出来卖，为保持视觉新鲜对黄鱼染色，甚至使用各种国家明令禁止、危害人体健康的各种化学添加剂等。随着科技的进步，制造“问题食品”的手段越来越隐蔽，成本也越来越低，甚至形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。控制和防范“问题食品”，抑制投机性经营是工商部门的监管农贸市场的职责之一，但工商部门目前主要依赖辖区工商所组织的食品抽检，缺乏足够设备配置和专业的食品检测技能，在没有卫生、质监等相关部门配合的情况下，抽检力度和抽检结果的法律效力十分有限，造成不法经营者违法成本低，惩罚力度轻，监管力度远远低于社会期待，工商部门执法权威受到损害，由此产生监管效果难以保证，农贸市场的食品安全仍游离在工商监管的边缘地带。

四、鹿城区农贸市场的监管对策

农贸市场监管是一个复杂的系统工程，既需要在管办职能和配套机制方面进行调整，也需要解决各种细枝末节的问题。就此而言，这已超越工商部门的权限，工商部门加强协调的基础上，采取积极有益的监管措施，形成政府、主办方及其他相关部门综合发力的监管体系。

（一）加强管办对接，构建多部门综合治理格局。改变在“创卫”、“创文”等考评验收过程中“头痛医头，脚痛医脚”的做法，突击性的监管举措作用有限，不可持续。要逐步建立政府、工商、主办方三位一体的综合治理格局，要在日常监管中加强与主办方的沟通，做好协调对接工作，纠正监管超前和建设滞后的偏差，从农贸市场日常性、源头性问题着手，如帮助建立驻场人员责任制度、场地卫生承包制度、弹性租金标准等。同时对主办方的工作进行适当的督促引导，建立配套督导机制，对责任区干部在日常检查中发现的属于主办方职能范围的问题，以《督办单》、《告知书》等形式限期督促主办方加以解决，解决情况列入政府考核指标。同时要注重换位思考，将市场内经营者的合理诉求摆在重要位置，如针对市场内经营者反映的场内场外管理尺度不一，场内经营利益受损的情况，加强与城市执法、当地街道等的协调，提高对农贸市场周边流动摊贩的整治力度，限制流动摊贩经营资格，缓解市场内经营者的经营压力，疏导长期积累的不满和对立情绪，构建互信和谐的监管关系。

（二）激活监管末梢，扩大工商执法效用环境。粗粮可以细作，应着力推进工商监管实效化、精细化。农贸市场违规行为多具有偶发性、轻微性的特点，行为过程转瞬即逝，工商部门难以取证，而且很多方面法律并未作细化规定，管理标准不清，不可能指望法律法规落之于实，责任区干部的执法不到位又反而对工商部门的执法权威构成冲击。因此，工商部门应着重预防、处理的经过以及效果，完善简易处理程序，处理结果与经营者租金标准、农贸市场公示对接，从机制上激活工商监管动力，保证经营户不良行为得到适当处理，如熟食店经营户不按规定着装，可采取简易处理程序记录核实，并农贸市场醒目位置公示相关情况，获得不同途径“眼球”效应，从而推动不良行为从隐形转为显性。对情况严重的，向主办方提出增加租金、取消经营资格等建议，逐步建立警示、遏止、控制经营户不良行为的制度环境。

（三）整合资源组织，启动食品检测权威发布机制。农贸市场的食品安全问题让人揪心，针对过去各种专项整治等应对措施的滞后性，在现有基础上，加强与其他协会、行业自律组织的合作，加大资金、设备投入，引进更好的人力、技术资源，建立覆盖辖区所有农贸市场的食品检测专业化组织和框架模式，通过常态化、权威化的食品安全检测，提高工商部门应对食品消费风险能力。在此基础上，完善相关配套制度的规划设计，除要求将“问题食品”下架，强制规定对屡次出现“问题食品”经营户进行“限租”外，以农贸市场公示栏、电子显示屏、以及互联网为载体，建立食品检测信息发布平台，及时、准确、全面地发布检测涉及到“问题食品”详细信息，从多个层面推进信息衔接和信息公开，引导消费者的购物取向，达到对“问题食品”经营者惩戒的目的，提升农贸市场食品来源整体维护能力。

（四）深化品牌创建，建立诚信挂钩体系。工商部门应工作重点放在创品牌，立形象，为农贸市场的长远利益固本培元上，通过预设制度和强力监管，尽快确立诚信至上的农贸市场基本文化，推动品牌建设与经营户逐利心态相融合，深入开展形式多样、各有侧重的品牌创建、评优评先活动，促使市场经营者加强自律和彼此间的相互监督。在活动过程中，广泛吸取民意、接受监督，按照长远规划分阶段、有重点、科学实施，鼓励经营户积极参与，逐步建立与消费者权益、社会道德、经营环境相衔接的诚信挂钩体系，增加务实可行的奖惩措施和清晰可靠的信息披露，通过有效的诚信激励引导经营户，营造社会信任心理，激发推进农贸市场健康可持续发展的“正能量”。